Un decreto por la extranjerización de tierras rurales (Por Javier Rodríguez)

Mediante el reciente Decreto 820/2016 el gobierno de Macri facilitó la adquisición de tierras no urbanas por parte de empresas y personas extranjeras. El mencionado decreto modifica varios de los artículos de la reglamentación de la ley “de tierras” (26.737) e incorporó otros nuevos.

La ley de tierras fue aprobada en el año 2011 como consecuencia de una preocupación clara ante la creciente extranjerización de tierras rurales –que se dio incluso en zonas limítrofes o muy cercanas a los límites internacionales- como una forma de resguardar la soberanía nacional, y en consonancia con leyes similares que tienen la gran mayoría de los países. Pero también fue motor de la aprobación de la ley una preocupación por el cuidado del ambiente y el derecho a su acceso –ante casos evidentes de empresas extranjeras que adquirían grandes extensiones de tierra e incluso cercaban la posibilidad de acceder por ejemplo a ciertos espejos o cursos de agua. También fue considerada la situación de pequeños y medianos productores, que se veían desplazados de sus predios en diferentes circunstancias, ante la venta de tierras a extranjeros.

Ni el supuestamente “jerarquizado” Ministerio de Ambiente (pues antes era Secretaria) ni el Ministerio de Agroindustria emitieron opinión o comunicaron sobre los cambios introducidos por el nuevo decreto. Sólo intervino el Ministerio de Justicia, encargado de llevar adelante el Registro de Tierras, como si la tierra (y el agua) no fueran temas de incumbencia de Ambiente, ni de Agroindustria.

Las modificaciones en la reglamentación de la ley de tierras se hicieron bajo el argumento de facilitar las inversiones. Esa justificación está en los considerandos del decreto, que dice textualmente “resulta necesario efectuar algunas modificaciones adicionales… de modo tal que … se faciliten y posibiliten las inversiones en el país.” Sin embargo, la venta de tierras a extranjeros no es de por sí un incremento en la capacidad productiva: por eso el cambio de propietarios no implica una inversión en el sentido macroeconómico. A lo sumo, lo que sí implica es la posibilidad del ingreso de divisas. Sin embargo, el propio carácter del negocio –la compra venta de un inmueble- hace que si bien puedan ingresar divisas, el vendedor -que las recibe-, bien podría destinarlas al exterior como una forma de atesorarlas. En consecuencia, se trataría de un ingreso de divisas neto ínfimo en el tiempo. Diferente sería si realmente fuera una inversión extranjera, en la cual las divisas ingresan al país para gastarse en incrementar la capacidad productiva.

Las consecuencias del decreto

Como se puede ver en detalle en “los cambios del decreto”, sintéticamente la medida adoptada favorece la extranjerización de la tierra. Ello lo hace, en detrimento de la protección de la soberanía, pero también de los recursos naturales, y de los productores rurales. Al tornar más flexibles los requisitos que deben cumplirse, o al invertir la carga de la prueba -por ejemplo con respecto a los cursos y espejos de agua, donde ahora alcanza con una declaratoria privada, y en todo caso una vez realizada la venta, el Estado podrá comprobar si se cumplieron o no las condiciones-, está claro también que se le está dando menor protección al derecho al acceso público.

Pero la medida también tiene una incidencia muy directa para los pequeños y medianos productores. Las condiciones más laxas para adquirir tierras por parte de extranjeros pueden generar, sobre todo en determinadas zonas, una mayor presión alcista en el precio de la tierra, y en sus alquileres. Para los pequeños y medianos productores, ello suele implicar mayores dificultades para producir (por el alza de los alquileres) y hasta una tendencia a la expulsión de los mismos. Más allá de que la profundidad de los efectos sólo podrá comprobarse una vez que se conozca la cuantía de las compras y ventas favorecidas por este decreto, está claro que la orientación es hacia una mayor concentración de las tierras.

Desde este punto de vista, el decreto es una medida que afecta negativamente a los pequeños y medianos productores. La compra venta de tierras es una colocación de capital a nivel privado particular, pero a nivel de la nación, no representa ninguna inversión ya que no incrementa las capacidades productivas. En nombre de la “lluvia a inversiones” (que no son tales) estamos asistiendo a una nueva subordinación al extranjero, afectando la soberanía, la tierra, el ambiente y a los productores.

Los cambios del decreto

Tal como se ha dicho los cambios significativos que introduce el decreto tienen como finalidad, en todos los casos, facilitar las condiciones de acceso a la compra de tierras por parte de empresas y personas extranjeras. Más allá de esta característica general, profundizaremos a continuación en cada cambio introducido para una mejor comprensión del conjunto. Cinco cambios principales pueden distinguirse.

1.-Sobre la definición de “extranjero”: en el decreto anterior, cuando se trataba de empresas controladas y controlantes, alcanzaba el 25% de la participación accionaria en manos extranjeras para ser considerada extranjera. Con el nuevo decreto eso cambia al 51%. La mención del 51% no deja de ser llamativa, porque incluso una empresa con el 50% del capital extranjero –donde está claro que toda decisión no puede tomarse sin el aval del mismo- no estaría considerada extranjera. Si una empresa no es catalogada como extranjera, entonces no aplica ninguna de las restricciones de la Ley 26.737, y todo lo que la misma contiene, se torna abstracto.

2.-Sobre el límite máximo a adquirir por un extranjero: la ley de tierras estableció un límite absoluto a la compra de tierras por parte de una determinada empresa o persona, y fijó dicho límite en 1000 hectáreas para un conjunto de partidos de la denominada zona núcleo de la región pampeana. También se estableció que cada provincia debía definir una cierta equivalencia con esas 1000 hectáreas de la región núcleo, según criterios de productividad, clima, pero también cultura, ambiente, etc. Definir una equivalencia de 7 a 1 para una zona, por ejemplo, implica que en esa región la extensión máxima que puede comprar un individuo extranjero es de 7000 hectáreas.

La reglamentación estableció un plazo para la presentación de las provincias de la equivalencia, ante un consejo interministerial creado a los fines de la ley. Las que no realizaban una presentación, quedaban según la reglamentación, por omisión, con un límite máximo de 1000 hectáreas. A la fecha hay 5 provincias que no presentaron equivalencias: Córdoba, Jujuy, Salta, Santiago del Estero y Santa Cruz con lo cual el límite máximo vigente previo al decreto era de 1000 ha. El nuevo decreto anula el valor por omisión, y les da 30 días a estas provincias para fijar las equivalencias, caso contrario sería fijado a nivel nacional, a través de una Comisión Interministerial de Tierras. El criterio nacional seguramente será más amplio.

3.- Sobre la determinación a nivel nacional del límite máximo: La ley de tierras y su reglamentación anterior establecía que cada provincia presentaba su equivalencia y la misma era aprobada a nivel nacional. El nuevo decreto de Macri le da funciones a la Comisión Interministerial (de orden nacional) para modificar esa equivalencia, y por lo tanto el límite “siempre que esté fundado”. Como entre los factores que deben considerarse hay términos tan disímiles como por un lado productividad (lo cual podría interpretarse como condiciones agroecológicas) pero también cultura y paisaje, parece clara la posibilidad de, con criterios distintos, fundamentar casi cualquier límite.

4. Sobre los cursos y espejos de agua: antes de la adquisición de un predio por parte de una empresa o persona extranjera, la autoridad nacional del agua (CONSEJO HÍDRICO FEDERAL (COHIFE)) debía emitir una autorización indicando que la adquisición no afectaba los derechos públicos u otros derechos sobre ningún curso o espejo de agua (recordar el lago al que un empresario extranjero rodeó por completo impidiendo llegar). Con el nuevo decreto se invierte el proceso: debe haber un mapa elaborado por la autoridad del agua, pero si no lo hay, el escribano certificará que no se afectan derechos, y en todo caso después lo controlará la autoridad del agua (una vez concretada la venta).

5.- Sobre los que tienen tierras por sobre lo indicado en la norma: Con la ley y la reglamentación anterior, aquellas empresas o individuos extranjeros que excedían el máximo individual permitido, no podían adquirir más tierras, pero, adicionalmente, si vendían tierras -y se mantenían por encima del límite individual- no tenían derecho alguno para adquirir nuevas tierras. El nuevo decreto de Macri, sin embargo, establece una especie de excepción permanente: aquellos que se encontraban por encima del límite individual, mantendrán la excepción como un derecho, y pueden adquirir nuevas tierras siempre que se desprendan a la vez de una porción similar según las equivalencias establecidas. El decreto explícitamente establece que “las personas extranjeras que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley Nº 26.737 fueran titulares de dominio de tierras rurales en exceso de los límites fijados por la ley, no estarán obligadas a transmitir dichas tierras rurales en exceso; y en caso de transmitir tierras rurales de su titularidad (...), podrán luego adquirir el equivalente a dichas tierras rurales”.

* Licenciado en Economía. Docente e investigador UBA. Se desempeño como Secretario de coordinación política institucional y emergencia agropecuaria.